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Marco Regulatório do Pré-sal

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Marcus Vinícius de Freitas
Advogado e gerente da equipe de M&A do Escritório Fraga, Bekierman e Pacheco Neto Advogados, em São Paulo, mestre em Economia e Relações Internacionais e Professor de Direito e Relações Internacionais na Fundação Armando Alvares Penteado – FAAP/SP.

A descoberta do Pré-Sal tem constituído, no cenário político, uma plataforma para grandes debates quanto ao futuro do Brasil e da exploração do petróleo. No entanto, é importante observar que a caminhada no processo regulatório ainda constitui um dos maiores entraves em relação ao futuro desta importante indústria para o País.

A quebra do monopólio em 1997, através da Lei nº 9.478, de 05 de agosto daquele ano, conhecida como a Lei do Petróleo, introduziu o regime de concessão, em que se permite às empresas vencedoras das licitações explorar os campos, após o pagamento do bônus de assinatura e a apresentação do Programa Exploratório Mínimo.

Nesse regime, existe o recolhimento de royalties e participação especial, calculada em cima da produtividade e rentabilidade, em que o governo recebe a sua receita em recursos financeiros, resultantes da produção e das receitas líquidas das companhias petrolíferas. O modelo então adotado foi baseado naquele que prevalece na maioria dos países desenvolvidos, devendo ser mantido para os campos fora do pré-sal e nos já concedidos.

No caso da exploração no pré-sal, o Projeto de Lei 5.938/2009 introduziu uma nova modalidade para a exploração de tais áreas e também naquelas consideradas estratégicas pelo governo federal – o regime de partilha, devidamente definido no artigo 2º, I, como:

“a exploração e produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos no qual o contratado exerce, por sua conta e risco, as atividades de exploração, avaliação, desenvolvimento e produção e, em caso de descoberta comercial, adquire o direito à restituição do custo em óleo, bem como a parcela do excedente em óleo, na proporção, condições e prazos estabelecidos em contrato.”

Nesta nova modalidade, a parte do governo será entregue em petróleo e/ou gás. Além disso, o referido projeto estabelece que os custos e investimentos inerentes à exploração, desenvolvimento e produção serão reembolsados pelo governo, em montante equivalente em petróleo ou gás, a preço de mercado. Trata-se de regras que torna subjetivos critérios que antes eram bastante claros, o que certamente gera insegurança.

Pretende-se nos projetos conferir à Petrobrás a condição de única operadora de todos os contratos de partilha de produção, além da participação mínima de 30% nos contratos. Isto poderá prejudicar o próprio desenvolvimento da indústria e a inovação tecnológica, além do desrespeito à igualdade no processo licitatório, em razão dos privilégios concedidos à Petrobrás.

Este processo de modificação incrementa a questão da insegurança do marco regulatório e afeta a qualidade do investimento estrangeiro, que é essencial para o segmento.

É relevante observar que a Agência Nacional do Petróleo (ANP) ainda enfrenta várias dificuldades para atrair investimento privado para exploração no Brasil. Muitos dos campos oferecidos têm ficado sem licitantes, passados mais de dez anos desde a introdução do sistema. A incerteza regulatória tem constituído o fator primordial do insipiente crescimento da indústria petrolífera no País. A volatilidade das regras, agora representada por esta enorme mudança no cenário regulatório, altera profundamente o processo de renegociação dos contratos.

O impacto negativo sobre o nível de investimentos, ainda pequenos, reflete precisamente o quadro da insegurança jurídica do processo de discussão do marco regulatório do Pré-Sal, a despeito de, ainda assim, a produção ter dobrado e os recursos governamentais haverem-se multiplicado enormemente, passando a representar de 2% para 10% do PIB.

O impacto de tal insegurança jurídica pode ser observado na quantidade de empresas que participaram efetivamente do processo de licitação. Quando se leva este aspecto em consideração, nota-se, conforme a própria ANP tem revelado, um número decrescente de participantes, com a maioria dos blocos de exploração vendidos a um número bastante restrito de participantes do processo.

A questão fundamental que surge é o quanto será o Pré-Sal tratado como um símbolo político e eleitoral, não se levando em consideração que tais movimentações desestabilizam o cenário empresarial e, de fato, desestimulam o crescimento efetivo do setor. O que se observa é que a incerteza no marco regulatório cresceu após o início das discussões, principalmente no tocante à aplicação das novas regras às áreas consideradas “estratégicas”. Define o artigo 2º do Projeto:

“V – área estratégica: região de interesse para o desenvolvimento nacional, delimitada em ato do Poder Executivo, caracterizada pelo baixo risco exploratório e elevado potencial de produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos.”

Este critério – por demais subjetivo – é um dos muitos calcanhares de Aquiles de tais projetos de lei. Este ambiente regulatório incerto impactará negativamente uma indústria que representa um enorme potencial para o crescimento efetivo do País. A instabilidade das regras e instituições, com um esvaziamento do próprio poder da ANP, afetará drasticamente as decisões de investimento. O marco regulatório constitui, portanto, peça fundamental para a segurança jurídica dos investimentos.

(*) É proibida a reprodução e/ou a distribuição deste conteúdo sem a expressa autorização de Fraga, Bekierman e Pacheco Neto Advogados.

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